世界各國政府普遍重視小型農(nóng)田水利發(fā)展，許多國家都建立了一套適應(yīng)本國國情的小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理體系，包括投融資制度、運行體制、水權(quán)交易、水利工程產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、用水戶參與機制等。國務(wù)院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機制研究”課題組的報告對該領(lǐng)域一些國家的做法、經(jīng)驗及啟示進行了簡要的梳理和總結(jié)。

國外小型農(nóng)田水利建設(shè)、管理經(jīng)驗及借鑒（１）

國研中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)  和管理機制研究”課題組

投資以政府為主導(dǎo)

政府承擔(dān)農(nóng)田水利投資主體責(zé)任?？v觀世界各國的水利投資情況，由于農(nóng)田水利是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要部分，其準公益性的特點無法完全依靠市場滿足項目投資，而且水利項目投資大、收益期長，政府都在水利投資體系占主體地位。

在美國，農(nóng)業(yè)灌溉骨干工程、農(nóng)村供水工程一般是聯(lián)邦政府贈款５０％，其余５０％由地方負責(zé)，地方負責(zé)部分通常是稅收支出或政府擔(dān)保優(yōu)惠貸款。對于落后地區(qū)，聯(lián)邦政府采取贈款或零利率貸款的辦法予以資助。聯(lián)邦法律規(guī)定任何一個項目贈款不得超過工程總投資的７５％，目前實際操作為５０％。灌溉工程的可行性研究、設(shè)計等技術(shù)方面的費用，全部由聯(lián)邦政府支持。

日本的水利資金投資主體是中央政府、地方政府、農(nóng)民和項目業(yè)主，中央政府和地方政府僅對水利公益事業(yè)進行大量投入，而非公益事業(yè)的水利項目則推向市場，由項目業(yè)主負擔(dān)，政府提供一定的補助。雖然操作原則如此，日本的水利資金投資仍是以中央和地方的資金占主導(dǎo)地位，并且水利投資在各類公益事業(yè)投資中一直處于首位。日本水資源開發(fā)公團則主要依靠政府基金的長期貸款。

歐盟依據(jù)小型農(nóng)田水利設(shè)施項目的性質(zhì)給予不同力度的補貼，原則是公共產(chǎn)品性質(zhì)較強的項目給予的補貼力度也較大。最高補貼可達項目預(yù)算的８０％，私人性質(zhì)的節(jié)水和灌溉設(shè)備補貼率為２５％—４０％。

總體來看，農(nóng)田水利的投資模式普遍以政府為主，根據(jù)投資項目性質(zhì)廣辟融資渠道。本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，先劃清水利項目的責(zé)、權(quán)、利，再按責(zé)任和收益情況進行投資分攤。在明確了政府為投資主體的同時，逐級分攤責(zé)任和投資義務(wù)。

各級政府明確劃分事權(quán)和支出責(zé)任。許多國家在水利設(shè)施建設(shè)中采取明確投資主體和事權(quán)劃分的原則，在不同時期，選擇不同投資重點。

美國水利項目６０％以上投資來源于各級政府的財政資金投入。龐大的政府投資需要在各級政府間劃分水利事權(quán)，按照職責(zé)管轄范圍，逐級分解財政壓力。聯(lián)邦政府主要負責(zé)大河及跨州河流的治理，州級地方政府主要負責(zé)中小河流的治理。在防洪搶險方面，洪水超過十年一遇的由聯(lián)邦政府負責(zé)，防洪及改善生態(tài)環(huán)境等公益性項目主要由各級政府撥款，水電、洪水項目則推向市場或按受益者分攤投資共同建設(shè)。按水利事權(quán)的劃分實施投資主體分攤投資。防洪工程主要是州政府負責(zé)。對較大項目，州政府可以游說眾、參議員通過國會批準后取得資金保證，聯(lián)邦政府負擔(dān)６５％，地方負擔(dān)３５％。根據(jù)防洪法案，陸軍工程師兵團負責(zé)全國防洪工作。

印度憲法規(guī)定水資源開發(fā)利用和防洪主要由各邦負責(zé)，中央政府負責(zé)協(xié)調(diào)、技術(shù)咨詢和聯(lián)邦流域的開發(fā)，灌溉工程由聯(lián)邦規(guī)劃、施工和管理。小型工程由中央政府和地方政府投資ｌ／３，中央政府和地方政府各負擔(dān)一半。防洪工程由中央政府投資，不回收投資。而小型灌溉工程由中央政府和地方政府分別撥款總投資的ｌ／６左右，一般不需償還，對運用噴灌和滴灌等節(jié)水類技術(shù)的小型項目，政府還給予２５％—５０％的補助。

日本河流也采取分級管理的辦法，對治河費用及管理費用的分擔(dān)有明確規(guī)定：根據(jù)河流的重要性及其影響大小等因素，  劃分等級。一級河流由國家主管部門管理，由建設(shè)大臣主管；其他河流由都道府縣首長管理。國家管理的河流所需建設(shè)、管理費用，原則上由中央政府負擔(dān)，若屬地方要求項目，其費用由中央負擔(dān)ｌ／３— ｌ／２。地方政府管理河流所需建設(shè)、管理費用，原則上由地方政府負擔(dān)，根據(jù)需要可申請國家給予補貼。對于因災(zāi)損毀的公用設(shè)施，所在地方政府應(yīng)在災(zāi)后立即組織修復(fù)，不需立項申請，所需費用按相關(guān)法律規(guī)定分攤。灌溉排水設(shè)施建設(shè)可按其規(guī)模和技術(shù)上的難易程度分別由國家、都道府縣政府、市町村政府和土地改良區(qū)等進行建設(shè)。根據(jù)不同的建設(shè)項目主體，歸類為不同的項目，由國家實施的稱為“國營項目”，由都道府縣政府實施的稱為“都道府縣營項目”，由市町村政府和土地改良區(qū)等實施的則稱為“團體營項目”。通常來說，受益農(nóng)田面積在３０００公頃以上時為國營項目，在３０００公頃以下、２００公頃以上為都道府縣營項目。

大多數(shù)國家由政府負責(zé)以流域或水系為單位制定水資源相關(guān)規(guī)劃，同時政府也負責(zé)編制各種專業(yè)規(guī)劃，例如防洪抗旱、灌溉、城鎮(zhèn)用水、地下水開發(fā)利用、水資源保護和水土保持等規(guī)劃。在英國，規(guī)劃根據(jù)目標對象分為國家級、流域級、區(qū)域級和地方級，按照不同的級別由相對應(yīng)的政府部門負責(zé)。就審批程序來說，美國水資源相關(guān)規(guī)劃的審批需要報送的政府部門涉及水務(wù)、環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易等部門，這些部門還會舉行公眾聽證會，參考顧問的意見和評論。雖然程序繁瑣，但是確保了水資源的規(guī)劃管理工作的民主性、科學(xué)性和嚴謹性。

社會資本廣泛參與

普遍建立社會參與機制。許多國家利用一些水利工程具有供水、灌溉、發(fā)電、旅游、水土保持等多項效益的特點，吸引有關(guān)受益方參與投資和管理，投資者和管理者有權(quán)享受收益。社會參與機制仍以先明確劃分水利項目的公益性和非公益性特征為前提，非公益性的項目中政府補貼、貸款的比例低于公益性項目。在此基礎(chǔ)上，給予社會力量參與水利建設(shè)更多的空間和機會，為項目建設(shè)單位融資提供便利渠道，將一部分財政資金通過市場貸給非公益性水利項目有償使用。

美國水利項目建設(shè)單位可以由政府授權(quán)向社會發(fā)行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為２０年至３０年。對于有明顯經(jīng)濟效益的水利工程，開發(fā)機構(gòu)以向社會發(fā)行股票的形式和自籌的形式籌得部分水利資金。在美國的非公益性水利項目中，自籌的比例一般為２０％至４０％。此外，也允許社會團體或個人捐贈。法國流域管理機構(gòu)將一些水利工程租賃給私營公司。這些做法都促進了在水利項目中民間投資的比重不斷上升。目前，世界許多國家都積極鼓勵和倡導(dǎo)民間資本進入水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府資金與民間資本協(xié)調(diào)使用，不僅可以緩解政府財政壓力，還可以發(fā)揮民間資本的競爭優(yōu)勢，達到降低投資風(fēng)險、提高投資和運營效率的目的。但是在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)方面還鮮有涉及，這與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體收益率不高、風(fēng)險大、周期長的特點有關(guān)，因此在制定相應(yīng)法律法規(guī)、采取鼓勵措施拓寬民間投資方式以及引導(dǎo)投資取得服務(wù)農(nóng)業(yè)和自身盈利雙豐收等方面還需要進行一些積極的嘗試。

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